Tommi Toivonen: Radioaktivt avfall - ur sikte och ur sinne
Det finns effektiva nationella lösningar för radioaktivt avfall från användning av kärnenergi. Radioaktivt avfall genereras dock även från annan strålningsverksamhet, om än i betydligt mindre omfattning än från kärnkraftverk. Under det senaste året har många verksamhetsutövare märkt av att det förekommer avbrott i mottagningen av strålkällor i statens lager för småavfall. Hanteringen av radioaktivt avfall är en liten men viktig del av den nationella infrastrukturen, så det är värt att ta en stund för att reflektera över hur denna situation uppstod. Som ett resultat av STUKs utredning kunde jag också bedöma att lösningarna inte kan vara exakt desamma i framtiden som de är nu.
Radioaktivt avfall är en biprodukt av det moderna samhället
Radioaktiva ämnen och strålkällor används för en mängd olika ändamål. Användningen av strålning har uppenbara fördelar för människors hälsa, vetenskap, säkerhet och industriella processer. En strålkälla som är baserad på ett radioaktivt ämne kan dock inte stängas av när den har blivit överflödig. Det radioaktiva ämnet fortsätter att avge strålning och strålkällan behöver skötas tills halveringstiden har uppnåtts och aktiviteten har minskat till en försumbar nivå.
Halveringstiden för radionuklider som används som strålkällor kan vara allt från en ögonblicksbild till tusentals år. När det gäller att göra långlivade strålkällor säkra, kan man inte förlita sig på föråldring, verksamhetsutövarens ansvar och myndighetskontroll.
Radioaktivt avfall som behandlas och deponeras på rätt sätt utgör ingen risk för människor eller miljö. Å andra sidan kan strålkällor med högre aktivitet som hamnat i orätta händer orsaka allvarliga hälsorisker för dem som hanterar dem, eller så kan de förorena byggnader och mark.
Det ligger i allas intresse att strålkällor inte slösas bort eller omhändertas på ett olämpligt sätt. I Finland påträffas dock herrelösa strålkällor några gånger om året i samband med flyttningar och rensningar av lagerutrymmen. Dessutom kommer strålkällor också till Finland med metallskrot som importeras från utlandet.
Avfall till staten
En effektiv och prisvärd lösning för radioaktivt avfall är det bästa sättet att förhindra att strålkällor hamnar i diket. I Finland har man varit medveten om detta i årtionden. Långt tillbaka i historien har enskilda tunnor enligt uppgift dumpats, till och med i havet, som på den tiden var vanligt med många farliga avfall. Detta är naturligtvis inte en acceptabel lösning i dag, och åtminstone sedan 1970-talet har man övervägt bättre alternativ för avfallshanteringen.
År 1974 inrättades ett mellanlager i Santahamina på en plats som erhållits från Försvarsmakten. Allt radioaktivt avfall som dittills hade samlats in fördes till lagret i avvaktan på en senare lösning förslutförvaring. År 1996 undertecknade finska staten och Teollisuuden voima Oy (TVO) ett avtal enligt vilket staten fick rätt att använda TVO:s mellanlager i Olkiluoto och rätt att deponera totalt 100 m3 avfall i silos. Detta beräknades vara tillräckligt för allt radioaktivt avfall som ackumulerades i Finland under anläggningens livstid. STUK fick i uppdrag av social- och hälsovårdsministeriet att genomföra avtalet och samla in det radioaktiva avfallet.
I slutet av 2000-talet fattades beslut om att lägga ut insamling och behandling av strålkällor på entreprenad. Uppgiften övertogs av ett företag som specialiserat sig på insamling och behandling av strålkällor. I praktiken har detta företag varit den enda aktören i Finland fram till i år, då ett annat företag beviljades säkerhetstillstånd för att ta emot strålkällor som tagits ur bruk. STUK har från första början ansvarat för mellanlagring och slutförvaring.
När det gäller de grundläggande fallen fortsatte avfallshanteringen att fungera väl efter utläggningen på entreprenad. Avtalet från 1996 ändrades inte vid tidpunkten för utläggningen på entreprenad, men noterades som en teknisk fråga i samband med anmälan. Vissa komplikationer har dock uppstått i samband med att en verksamhet som bedrivs av en offentlig myndighet lagts ut på entreprenad. Enligt avtalet har staten till exempel fortfarande det fulla ansvaret för mellanlagring och slutförvaring av radioaktivt avfall i silos. I praktiken utförs dock en betydande del av den avtalade verksamheten av en tredje part.
Strålsäkerhetslagen från 2018 överförde tydligare ansvaret för hanteringen av radioaktivt avfall till verksamhetsutövaren och andra kommersiella parter, bland annat genom att kräva tillverkarens åtagande att ta emot den importerade strålkällan. Mottagningen av radioaktivt avfall hade dock redan då lagts ut på entreprenad. Processen för att bedöma om det avfall som ska tas emot överhuvudtaget är statens ansvar har förblivit oklar.
En kamp mot klockan för dagens lösningar
För strålkällor som importeras efter 2018 måste ett åtagande om mottagning från tillverkaren lämnas in och verksamhetsutövaren måste söka en väg till bortskaffande även för äldre strålkällor, helst kommersiellt. I praktiken skulle strålkällorna då behöva bortskaffas utomlands. Statligt ansvarstagande ingår för närvarande i strålsäkerhetslagen, men det ska vara en sista utväg, främst för herrelösa strålkällor eller i fall där export annars är en stor utmaning. Den mängd radioaktivt avfall som staten ska ta över ska enligt denna reglering endast utgöra en liten del av det radioaktiva ämne som ska slutförvaras. Verkligheten har sett helt annorlunda ut.
I många fall är det förståeligt att strålkällor inte kan exporteras till tillverkaren. Många strålkällor tillverkades till exempel i Sovjetunionen eller Ryssland, vilket för närvarande är en praktiskt taget omöjlig väg för bortskaffandet. Under årens lopp tycks dock staten ha tagit emot många strålkällor för vilka det fanns ett kommersiellt bortskaffningsalternativ.
Rutt för slutförvaring enligt avtalet som gjordes 1996 mellan staten och TVO har varit tillgänglig i nästan 30 år. De avfallssatser som är lämpliga för deponering har deponerats en gång under 2016-2017, när mellanlagret blev fullt. Den avtalade deponeringskapaciteten i silorna är endast tillgänglig i cirka 10 år. Dessutom har cirka 15 m3 radioaktivt avfall samlats i mellanlagret, vilket skulle kräva betydande ytterligare behandling eller en annan lösning för slutförvaring i Olkiluoto.
Mellanlagringen har pågått betydligt längre än planerat. På 1990-talet förutsågs i dokumenten en mellanlagringsperiod på cirka 15 år. De äldsta förpackningarna som samlas in i det nuvarande lagret är redan nästan 30 år gamla, och de förpackningar som flyttas från det tidigare lagret är ännu flera decennier äldre. Riskerna med att lagra och hantera föråldrade förpackningar ökar och verksamheten blir alltmer resurskrävande.
Mot framtida avfallslösningar
Mottagningen av småavfall i Olkiluoto har varit avbruten sedan förra året. Den främsta orsaken till detta är att man vill reda ut oklarheter i tillämpningen av avtalet från 1996 och komma överens om detaljerade rutiner innan mer material tas in i lager. STUK har tagit situationen på allvar och utvecklat sin kontrollpraxis och sina anvisningar för avfallsleverantörerna.
Mycket återstår att göra. Den mest brådskande frågan när det gäller avfallslösningen är att hitta en lösning för slutförvaring av de fraktioner som inte lämpar sig för Olkiluoto. Nästa steg borde vara att hitta en lösning som går utöver den nuvarande deponeringskapaciteten. Det finns tre slutförvaringsanläggningar i Finland: en vid de båda kärnkraftverken och en vid Posiva, som har börjat ta hand om använt bränsle. Deras tillstånd har nyligen ändrats för att möjliggöra slutförvaring av radioaktivt avfall från andra platser. Finland har också god sakkunskap på detta område. Det finns alltså lösningar, men det saknas fortfarande konkreta åtgärder och finansiering.
Om det inte går att hitta en lösning för slutförvaring inom en rimlig tidsram är alternativet i praktiken att omforma mellanlagringen med mycket längre lagringstider och att hitta ytterligare utrymme av betydande storlek.
Detta skulle dock bara innebära att problemet skjuts upp med några decennier.
I vilket fall som helst är kapaciteten för bortskaffande mycket begränsad och dyr. Därför måste de avfallsströmmar som staten ansvarar för strikt begränsas till de fall som anges i strålsäkerhetslagen. Utgångspunkten måste vara att den som använder strålkällan skaffar en avfallshanteringslösning på kommersiell väg, till exempel från tillverkaren av strålkällan. I fortsättningen kommer Strålsäkerhetscentralen att kräva att verksamhetsutövarna lämnar in en skriftlig utredning om bortskaffnings- eller återvinningsalternativen. Staten tar över ansvaret för strålkällorna endast om det inte finns några realistiska alternativ.
Det kommer även i fortsättningen att behövas en nationell lösning för radioaktivt småavfall och staten måste ha kapacitet för mellanlagring. Det är dock alltför lätt att låta avfallet mellanlagras i väntan på en framtida lösning utan att på allvar söka en sådan. Tidens gång gör inte att det radioaktiva avfallet försvinner, utan ökar problemet.
Författare Tommi Toivonen, direktör för övervakning av strålningsverksamhet i Strålsäkerhetscentralen (STUK).
